第三编 举国奋战(1937.7—1938.10)

     第十二章 中国抗战的指导路线和战略方针

　　第二节 中国国民党提出的抗战路线和战略方针

　　一、全国抗战爆发前拟定的抗战指导方案

　　“九·一八”事变时，国民党实行对日不抵抗政策。“一·二八”事变后，由于在全国人民抗日救亡浪潮影响下第19路军奋起抵抗日本的侵略，国民党改行“一面抵抗，一面交涉”的政策。实际上是标榜抵抗，重心在谋求对日妥协。这一对日方针继续到西安事变后，才有了转变。

　　1937年5月，国民政府军事委员会参谋本部拟定了《民国二十六年度作战计划》。这是自“九·一八”事变以来，军事委员会参谋本部拟定的较为具体的对日作战计划。计划按中日战争可能爆发于日苏战争的前后，分为甲乙两案。

　　民国二十六年度作战计划(甲案)

　　在敌情判断中指出：敌国之军备及一切物质上，均较我优势，并掌握绝对的制海权，且在我华北造成强大之根据地，故其对我之作战方针，将采取积极之攻势，而期速战速决;敌我两国如已入于正式战争中，惹起俄日战或美日战，甚至中俄英美联合对日战，则敌将以陆空军主力应付俄军，海军主力应付英美，对我者只有一部兵力而已;在中日战争而演成世界大战之初期，或由俄日或美日战开其端绪，则敌军为略取资源，筑固作战之基础，或将以主力先对我国军取攻势，使在短期内消灭我抵抗之能力与意志。

　　在敌情判决中指出：敌惯以武装恫吓，以达其不战而胜，遂行其外交谈判，以局部军事行动，实行其国策。

　　在作战方针中规定：国军以捍卫国土确保民族独立之自由，并收复失地之目的，在山东半岛经海州——长江下游亘杭州湾迄南沿海岸，应根本击灭敌军登陆之企图。在黄河迄北地区，应击攘敌人于天津——北平——张家口之线，并乘好机越过长城，采积极之行动，而歼灭敌军。不得已时，应逐次占领预定阵地，作韧强之抵抗，随时转移攻势，以求最后之胜利。

　　在作战指导要领中规定：国军对恃强凌弱轻率暴进之敌军，应有坚决抵抗之意志，必胜之信念。虽守势作战，而随时应发挥攻击精神，挫折敌之企图，以达成国军之目的;于不得已时，实行持久战，逐次消耗敌军战斗力，乘机转移攻势。开战之初，如情况所许，则国军以主力于沧州——河间——保定之线，保持重点于平汉路方面，对经北平——天津之敌军，实行决战。

　　空军于作战之先，以主力扑灭长江内之敌舰，及沪汉两地敌之根据地。集中期间以主力对敌海上航空母舰与舰队及运输船舶攻击，并协助我海岸防守部队之作战，以一部协同陆军作战。会战期间以主力协同北正面陆军作战，以一部协同海正面作战。准备全部重轰炸队袭击敌之佐世保——横须贺及其空军根据地，并破坏东京——大阪各大都市，以获得我空中行动之自由。海军以全力于战争初期迅速集中于长江，协力陆空军扫荡敌舰。作战期间，应有专门机关指导民众，组织义勇军并别动队，采游击战术，以牵制敌军，并扰乱其后方。[《民国档案》，1987年第4期，第40～43页。]

　　民国二十六年作战计划(乙案)，是设想中日战争发生于日苏战争之后，其中敌情判决、作战方针和作战指导要领，与甲案有若干不同：

　　在敌情判决中指出，敌为应付世界战，先必略取资源，巩固作战之基础，将主力对我国军取攻势，在最短期间内欲消灭国军作战之意志。

　　在作战方针中规定，国军以复兴民族，收复失地之目的，于开战初期，以迅雷下及掩耳之手段，于规定同一时间内，将敌在我国以非法所强占领各根据地实力扑灭之。并在山东半岛经海州及长江下游亘杭州湾迄南沿海岸，应根本扑灭敌军登陆之企图。在华北一带地区应击攘敌人于长城迄北之线，并乘好机，以主力进入黑山白水之间，采积极之行动，而将敌陆军主力歼灭之。

　　在作战指导要领中提出：

　　(一)开战初期，应以迅雷不及掩耳之手段，将敌在我国以非法占领之各根据地之实力，在规定同一时间内，将其奇袭而扑灭之，俾尔后国军作战进展容易。

　　(二)国军应以大无畏攻击之精神，统一之意志，对骄敌实行攻击，挫折其企图，以达成国军复兴民族，收复失地之目的。[《民国档案》，1988年第1期，第34页。]

　　在上述甲乙两案的敌情判断中，都正确地指出日本在军备及物质方面占有优势，将采取积极之攻势，而期速战速决，欲在短时期摧毁中国的作战意志。但是，在敌情判断的结论中，则认为敌惯以武装恫吓，以达其不战而胜，遂行其外交谈判，以局部军事行动，实行其国策。这就忽略了日本大规模全面侵华战争的严重威胁。日本在1937年度的侵华作战计划中，明确具体地规定要使用4个集团军共14个师，对中国华北、华中和华南实施全面战略进攻。

　　对日本全面侵华的时机和兵力使用的判断方面，甲案是设想日本首先向中国发动进攻，并将以主力先对我国采取攻势。但是，将惹起俄日战或美日战，甚至中俄英美联合对日战。日本将以陆空主力应付俄军，海军主力应付英美，对我者只有一部兵力而已。乙案虽指出将以主力对中国采取攻势，但因此案是设想中日战争在日俄战争之后爆发，日军必然不能全力对华作战。

　　实际上，日本总的世界战略是采取中间突破，即先侵占“满蒙”，进而侵占全中国，获得足够的战略资源和有利的战略基地，尔后北攻苏联或南攻英美。

　　不首先侵吞中国就先向苏、英、美进攻，不先从弱处开刀辟头就与强敌决战，脱离日本帝国主义既定的侵略政策。同时，也没有估计到，苏联和英美等国都将从其自身的利益出发，尽量避免陷入或过早陷入战争。因此，中日全面战争爆发后，不会很快惹起日俄或日英美的战争，我国必须作抗击日军主力甚至是全力进攻的准备，作长期独立支持抗日战争的准备。

　　在作战方针和作战指导要领方面，由于判断日本的大举进攻会发生在日俄战争之后，即使发生在日俄战争之前，不久后将惹起日本与苏、英、美之战，日军的主力可能不放在中国方面，从这一判断结论出发，国民党提出的作战方针和作战指导要领，就忽视了敌强我弱的根本特点，及其规定的中日战争长期艰苦的规律，使作战方针和指导带有轻敌和速胜的思想。

　　如作战计划甲案在作战方针中提出：“应根本击灭敌军登陆之企图”，“应击攘敌人于天津——北平——张家口之线，并乘好机越过长城，采取积极之行动，而歼灭敌军”。在作战指导要领中提出：“空军于作战之先，以主力扑灭长江内之敌舰，及沪汉两地敌之根据地”，“会战期间，……准备全部重轰炸队袭击敌之佐世保——横须贺及其空军根据地，并破坏东京——大阪各大都市”。

　　作战计划乙案在作战方针和作战指导要领中更提出：“于开战初期，以迅雷不及掩耳之手段，于规定时间内，将敌在我国以非法所强占领各根据地之实力扑灭之”。“应击攘敌人于长城迤北之线，并乘好机……将敌陆军主力歼灭之。”

　　从中日双方军事、经济强弱不同的基本特点出发，上述作战方针、任务和指导，有些是难以实现的，有些是脱离实际的，勉强去作，后果不堪设想。同时，作战计划甲案中提出：“不得已时，应逐次占领预定阵地，作韧强之抗战，”“不得已时，实行持久战”。

　　这就不难看出，作战方针和作战指导带有浓厚的战略速决和速胜的色彩。尽管如此，参谋本部在1937年上半年拟定的这两个国防作战计划，对国民党以后研讨和制定对日作战方略，仍有一定的积极意义。

　　二、卢沟桥事变后国民党的抗战指导路线和方针

　　(一)卢沟桥事变汇报会议讨论抗战大计

　　1937年7月7日卢沟桥事变发生后，国民政府中央军事领导机关的主要负责人和幕僚，从7月11日起至8月12日，逐日在军政部长何应钦官邪举行汇报会，分析研究日本进攻的形势，商讨确定对付侵略的大政方针。

　　关于对日军进攻企图的判断，与会者认为根据连日情报综合，有两种判断，一种是敌不愿事态扩大，另一种是敌将大举进攻。但根据“关内第一线不过二师，第二线不过三师。辽北有重兵，不能移动，国内输送来华部队，大连、釜山未见有大部队登陆，仅塘沽有军用品上陆。山东方面无敌情。国内似尚未大规模出动，第一线之挑战，恐系少壮派之自由行动，尚非整个计划”。[《民国档案》1987年第3期，第4页。]

　　对于卢沟桥事变处置的方针，一种意见认为“现在我准备未周，开战难操胜算，必在此最困苦关头，能忍耐渡过。若日方真如其宣传，确不欲事态扩大，则我似应抓住其意向，表示可以妥协，最好由中央给予宋明轩以妥协标准，使其便于商谈。“[《民国档案》1987年第2期，第7页。]“现中央并非申明宣战，仍须说明和平愿望，而地方政府已与对方签订和平条件，中央尚不知底蕴，仍在调兵遣将，准备抗战，是中央与地方太不连系”。[《民国档案》1987年第2期，第6页。]另一种意见主张决意作战，认为“现在宋明轩已在中央许可范围以外，从事妥协之运动，如中央再给以和平妥协之意图，则前途将不可问，冀察必非我有，故目前中央宜表示强硬，……至军事准备尤不可忽。”[《民国档案》1987年第2期，弟7页。]

　　关于抗日战争采取局部化还是全部化，是否绝交或宣战的问题，一种意见认为：“依现在实际状况，仅能局部化，第一步似不能谈绝交，但如青岛、海州发生战争，则我在上海方面，似应先有所动作。”[《民国档案》1987年第2期，第8页。]“如局部化，日军对二十九军攻击时，中央当然参加，此时其他地方均不动”。另一种看法是，“仅局部化，则敌仍可处处自由行动，敌亦有利”，如北平、青岛等地发生战争时，可考虑此时全部化，实行绝交宣战。“但究竟局部化与全部化，何者于我有利，在国际公法上手续如何，均须详为研究。”[《民国档案》1987年第2期，第9页。]

　　经与外交部商讨得出的结论是：“如绝交后，双方即具有交战国资格，现日本海军绝对优势，日本即可以交战国地位通告各国，禁止一切军需品及军需原料输入中国，其范围甚广。现我国一切军用品，能否自给自足，大有问题”。“两相比较，绝交后日方可以行使交战国之权利，我方则不能享此交战国权利，因之交战后，不宜绝交，仍以九一八时之状况为宜”。[《民国档案》1987年第2期，第10页。]

　　关于战略方针和作战指导方面，有人主张“实行持久战，放弃土地，无关重要。在持久战中，应研究减少敌人三种力量，即(1)飞机(2)战车(3)大炮。……我非支持一年，不能得苏俄之援助。”[《民国档案》1987年第3期，第13页。]有人认为：“对长江设备完成，可以确实控制长江安全，而保长江之枢纽，则无论实行持”战或歼灭战，乃有把握。”[《民国档案》1987年第2期，第7页。]有人提出，采取持久战，还是采取歼灭战，应先决定。

　　卢沟桥事变后，军政部长何应钦召集有参谋总长程潜、训练总监唐生智、军事参议院院长陈调元以及军政部次长、参谋本部次长、军委办公厅主任等要员参加的应急商讨会议33次，但对日本进攻的企图的掌握仍是若明若暗，对是和是战仍举措不定，对应采取持久战略还是速决战略，尚难作出决断。

　　在此期间，蒋介石在庐山第二次谈话会讲演中说：“卢沟桥事变的推演，是关系中国国家整个的问题，此事能否结束，就是最后关头的境界。”“万一真到了无可避免的最后关头，我们当然只有牺牲，只有抗战”。“在和平根本绝望之前一秒钟，我们还是希望和平的，希望由和平的外交方法，求得卢事的解决。”“如果战端一开，那就是地无分南北，年无分老幼，无论何人，皆有守土抗战之责”。[张其昀：《先总统蒋公全集》第1册，台北中国文化大学出版社，1984年版，第1064页。]

　　他的基本指导思想是准备迫不得己的应战，仍不放弃争取和平解决。

　　(二)国防会议和国防联席会议表明抗战决心

　　在平津失陷及中国共产党和各界人士的敦促下，国民政府为了研讨和确定抗战大计，于1937年8月上旬邀集各地区将领和负责人赴南京开会。

　　8月7日上午，国防会议正式召开。在会上由蒋介石致开会伺后，参谋总长程潜说明国防会议原定在9月中举行，因敌人向我挑衅，发生战事，特提前召开，以便讨论制敌救亡大计。同时，因形势紧急，会议必须缩短。随后，由军政部报告了卢沟桥享变的经过及处置情况，由各有关方面报告了空军建议、防空、国防工事以及重工业建设等情况。会议就有关问题进行了简短讨论。

　　8月7日晚，召开国防联席会议。林森、汪精卫、张继、居正、于右任、戴传贤、孙科、陈立夫、阎锡山、冯玉祥、何应钦、唐生智、陈调元等41人出席。会上，蒋介石以国防会议议长的身份致开幕词说：目前中国之情势，乃是生死存亡的最后的关头，今天集合了全国各地高级将领长官，共同商讨今后处置国防的计划。接着，由秘书厅长程潜，报告当日上午召开国防会议的经过，军政部长何应钦报告卢沟桥事变以来的情况，军委会办公厅副主任报告了敌我态势及四个战区和预备军的划分情况。最后，蒋介石阐述了战争的意义和决心，他说：“现在这回中日战争，实在是我们国家生死存亡的关头。”“许多人说冀察问题，华北问题，如果能予解决，中国能安全五十年。否则，今天虽能把他们打退，明天又另有事件发生。有人说将满洲冀察明白的划个疆界，使不致再肆侵略。划定疆界可以，如果能以长城为界，长城以内的资源，日本不得有丝毫侵占之行为，这我敢做。可以以长城划为疆界。要知道日本是没有信义的，他就是要中国的国防地位扫地，以达到他为所欲为的野心。所以我想如果以为局部的解决，就可以永久平安无事，是绝不可能，绝对做不到的”。“如果看到我们国家不打仗要灭亡的，当然就非打仗不可。”[国防联席会议记录。]

　　会议经过讨论，与会者一致以起立表示抗战的决心。会议还决定，在未正式宣战以前，与日本进行交涉，仍不轻易放弃和平。国防联席会议决议表明了抗战的决心，同时也表明不放弃以妥协办法解决的前途。

　　(三)国民政府大本营战争指导方案

　　1937年8月20日，国民政府以大本营的训令颁发了战争指导方案和作战指导计划。

　　战争指导方案

　　“一、本大元帅受全体国民与全党同志付托，统帅海陆空军，及指导全民，为求我中华民族之永久生存，及国家主权领土之完整，对于侵犯我主权领土，与企图毁灭我民族生存之敌国倭寇，决以武力解决之。

　　“二、大本营之组织如系统表

　　“三、大本营对于作战指导，以达成‘持久战’为基本主旨，因此将军令、政略、财政、经济、宣传、训练，划为六部，分担任务，各应本主旨，适切运用，紧密连系，俾获最后之胜利，为共同一致最高之原则。

　　“四、为统帅指挥之便利，将全军区分为四战区(战区区分及战斗序列，另令规定颁发之)，主战场之正面在第一战区，主战场之侧背在第二战区。

　　各战区作战地域如左：

　　第一战区：冀省及鲁北。

　　第二战区：晋察绥。

　　第三战区：苏南(长江以南)及浙江。

　　第四战区：闽粤。

　　第五战区：苏北(长江以北)及鲁省。”[中国第二历史档案馆：《抗日战争正面战场》上，江苏古籍出版社，1987年版，第11～14页。]

　　国军作战指导计划

　　“一、方略

　　1、……

　　2、国军部队之运用，以达成‘持久战’为作战指导之基本主旨，各战区应本此主旨，酌定攻守计划，以完成其任务。

　　“二、敌情判断综合所得诸情报，及依据历次战役之经验，判定：

　　1、敌国为使现在平津一带敌军之作战便利起见，将以有力之一部先进占平绥线各要点(张家口、南口等处)，尔后或深入山西，以威胁我第一战区之侧背，或转进于正定、保定方面，以直接协力于其在平津部队之攻击。

　　2、敌国为牵制我国军兵力之转用，及从政略上威胁我国军根据地起见，将以一部攻我淞沪，窥伺我首都。

　　3、敌国为使其平津方面之部队进展容易起见，将以一部攻我胶东，进出历城。

　　“三、指导要领

　　甲、第一期(自八月十三日至月日)

　　第一战区对北正面(平津)为限制敌军之自由转移兵力于平绥线路，及使我第二战区在平绥路方面作战之便利起见，应即派有力之一部(约两军)，近迫当面之敌，实行柔性之攻击，同时抽调在平汉路北端部队(机动性大而宫于游击战之经验者)约三师(能多更好)，归第二战区长官指挥，向怀来、万全之线以北转进。

　　第二战区本战区为华北唯一之屏障，务须永久固守，以为国军尔后进出之轴心。平绥路为第二战区之生命线，亦中苏连络之生命线，更为我国军旋回作战之能实施与否之中枢线，应以南口附近力旋回之轴，以万全、张北、康保等地方为外翼，要固守南口、万全，国军作战方有生机;要攻略张北、赤城、沽源，国军方能展布，如南口、赤城、沽源之线，始终为国军保有，则平津方面之敌，决不敢冒险南下，故本战区之作战为：

　　第一步：以该战区现有之兵力，最低限度，必须固守南口、万全之线，以俟第一战区转移兵力之到达。

　　第二步：第一战区转移兵力到达后，向赤城、沽源之线转移攻势。

　　第三步：依战况之推移，对于山西东北方面，厚积兵力，以期永久固守。

　　第三战区对于侵入淞沪之敌，应迅速将其扫荡，以确保京沪政治经济重心。……”[中国第二历史档案馆：《抗日战争正面战场》上，江苏古籍出版社。1987年版，第3～5页。]

　　国民政府大本营颁发的战争指导方案和作战指导计划，较之过去的方案计划大大前进了一步。它明确提出要以武力对抗侵犯我国的敌寇，以求中华民族之生存和国家主权领土之完整;确定以“持久战”为作战指导的基本主旨;正确判定敌将以有力之一部先进占平绥铁路线各要点，尔后深入山西以威胁第一战区之侧背，并将以一部进攻淞沪，窥伺首都，牵制我国兵力之转用;正确决定主战场之正面为第一战区，主战场之侧背为第二战区，决定第二战区为华北唯一之屏障，务须永久固守。但是，对贯彻持久战主旨的部署和指导，缺乏周密考虑和计划，相反，在全面战争爆发初期，即准备于主战场正面以主力实行柔性攻击，在主战场侧面以攻势略取张北、赤城、沽源等地，并集中空军主力协同陆军，先歼灭淞沪之敌。这些部署和任务，都或多或少背离持久战略，而带着轻敌和速决战略的成分。

　　国民党提出“持久战”战略、“持久消耗战略，”[国防部史政局：《中日战争史略》上册，正中书局，1968年版，第169页。] 主要是根据中国幅员广大，人口众多，可以支持长期战争。蒋介石认为，敌如欲尽占我四千万方里之土地，宰割我四万万之人民，所需兵力，当为几何，敌之武力，终有穷时。[蒋介石：《我军退出南京告国民书》1937年12月17日。]

　　国民党争取持久战的目的，主要不是通过自己的积极作战，改变敌我力量总的对比，以达到最后战胜敌人，而是拖延时日，以待国际形势的有利变化，依靠国际力量形成对敌优势，最后取得胜利。蒋介石说得很透彻：“所谓‘抗战到底’，率直言之，就是要与欧洲战争——世界战争同时结束。……我们只有一心一德抗战下去，以承接中国问题随世界战争结束而解决的自然机运。那时候水到渠成，敌人当然消灭，抗战必达目的。”[蒋纬国：《抗日御梅》第1卷，黎明文化事业公司，1978年版，序言第6页。]

　　国民党设想的抗日战争只分为两个时期，蒋介石于1938年11月25日第一次南岳军事会议的训词中说，我们这次抗战，依照预定的战略、政略来划分，可以说只有两个时期，第一时期就是前十七个月的抗战，以后是第二期抗战，就是转守为攻，转败为胜的时期。国民党实现持久战略的途径，主要是靠内线持久的阵地防御战。蒋介石规定的抗战获胜要道是：“固守阵地，坚忍不退”，“层层布防，处处据守”。[张其昀：《先总统蒋公全集》第1册，台北中国文化大学出版社，1984年版，第1073页。]

　　实际上，这种受制于敌和被动挨打的内线防御战，不能有效地歼灭敌人，很难实现战略持久。而且以这种单纯阵地防御的消耗战，虽能给敌人造成一定的消耗，但要通过它达到战略上消耗敌人，实现敌消我长、转变敌我力量对比是很困难的。

　　三、抗战建国纲领

　　1938年3月，国民党召开临时全国代表大会，检查全国抗战以来的工作，确定以后的任务和行动方针。为帮助国民党继续进步，3月25日，中共中央在致国民党临时全国代表大会的电文中，提出八项建议：

　　(1)号召全国人民以中华民族必胜的信心，誓与日寇抗战到底，指出只有持久战，才能制日寇的死命。坚决反对一切投降妥协悲观失望的倾向。

　　(2)继续动员全国武力人力财力为保卫西北，保卫武汉而战。在前线，彻底执行阵地战、运动战、游击战三者适当配合的新战略。在敌人后方坚决援助与发展广泛的人民的自卫战。

　　(3)继续扩大与巩固抗日民族统一战线。首先即须发布以孙先生三民主义为基本原则的抗日民族统一战线的共同纲领，作为动员全国人民共同奋斗的明显鹄的。再在这一纲领下，建立一种各党派共同参加的某种形式的民族解放同盟。

　　(4)继续扩大与巩固国民革命军。切实加强军队中的政治工作，严紧军队纪律，认真改善征兵制度。

　　(5)继续改善政治机构。首先应该召集真能代表全国民意的全权的国民大会，通过抗日民族统一战线的共同纲领，制定各种实施纲领的具体法令。大量吸收全国人民中各党派中的爱国志士参加政府。切实整顿地方政府，洗刷贪官污吏。

　　(6)继续全国人民的动员。普遍组织民众的自卫队、游击队。大量扶植与发展一切抗日救国与工人的、农民的、青年的、妇女的、各界的、职业的民众团体。颁布民族统一战线总方针下，言论集会结社出版信仰自由的民主法令。

　　(7)实施优待抗日军人家属，豁免战区地赋等改善民生的法令。

　　(8)组织抗战的经济基础，建立国防工业，发展军需工业，改进农业。[中央档案馆：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社，1991年版，第481～484页。]

　　4月1日，国民党临时全国代表大会通过了《抗战建国纲领》，其中对抗日有关外交、军事、政治、经济、民众、教育等方面，扼要作出纲领性决议：

　　甲、总则

　　(一)确定三民主义暨总理遗教为一般抗战行动及建国之最高准绳。

　　(二)全国抗战力量应在本党及蒋委员长领导之下，集中全力，奋励迈进。

　　乙、外交

　　(三)本独立自主之精神，联合世界上同情于我之国家及民族，为世界之和平与正义共同奋斗。

　　(四)对于国际和平机构，及保障国际和平之公约，尽力维护，并充实其权威。

　　(五)联合一切反对日本帝国主义侵略之势力，制止日本侵略，树立并保障东亚之永久和平。

　　(六)对于世界各国现存之友谊，当益求增进，以扩大对我之同情。

　　(七)否认及取消日本在中国领土内以武力造成之一切伪政治组织，及其对内对外之行动。

　　丙、军事

　　(八)加紧军队之政治训练，使全国官兵明了抗战建国之意义，一致为国效命。

　　(九)训练全国壮丁，充实民众武力，补充抗战部队，对于华侨回国效力疆场者，则按照其技能，施行特殊训练，使之保卫祖国。

　　(十)指导及援助各地武装人民，在各战区司令长官指挥之下，与正式军队配合作战，以充分发挥保卫乡上捍御外侮之效能;并在敌人后方发动普遍的游击战，以破坏及牵制敌人之兵力。

　　(十一)抚慰伤亡官兵，安置残废，并优待抗战人员之家属，以增高士气而为全国动员之鼓励。

　　丁、政治

　　(十二)组织国民参政机关，团结全国力量，集中全国之思虑与识见，以利国策之决定与推行。

　　(十三)实行以县为单位，改善并健全民众之自卫组织，施以训练，加强其能力，并加速完成地方自治条件，以巩固抗战中之政治的、社会的基础，并为宪法实施之准备。

　　(十四)改善各级政治机构，使之简单化、合理化，并增高行政效率，以适合战时需要。

　　(十五)整饬纲纪，责成各级官吏忠勇奋斗，为国牺牲;并严守纪律，服从命令，为民众指导。其有不忠职守，贻误抗战者，以军法处治。

　　(十六)严惩贪官污吏，并没收财产。

　　戊、经济

　　(十七)经济建设应以军事为中心，同时注意改善人民生活。本此目的，以实行计划经济，奖励海内外人民投资，扩大战时生产。

　　己、民众运动

　　(二十五)发动全国民众，组织农、工、商、学各职业团体，改善而充实之，使有钱者出钱，有力者出力，为争取民族生存之抗战而动员。

　　(二十六)在抗战期间，于不违反三民主义最高原则及法令范围内，对于言论、出版、集会、结社当予以合法之充分保障。……

　　庚、教育

　　(二十九)改订教育制度及教材，推行战时教程，注重于国民道德之修养，提高科学的研究与扩充其设备。

　　(三十)训练各种专门技术人员，予以适当之分配，以应抗战需要。

　　(三十一)训练青年，俾能服务于战区及农村。

　　(三十二)训练妇女，俾能服务于社会事业，以增加抗战力量。[《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下，光明日报出版社，1985年版，第484～488页。]

　　《抗战建国纲领》是国民党自西安事变被迫转变“攘外必先安内”的误国政策，走向全国抗日以来所制定的比较好的一个纲领。日本帝国主义在侵占首都南京后，又南北对进企图打通华北华中的战略联系，并发表“不以国民政府为对手”的声明。全国军民团结奋战，抗日情绪空前高涨。中国共产党和全国人民要求国民政府真正实行民主，改善民生，允许人民群众组织起来共同抗日，以便挽救国家和民族的危亡。在此形势下，国民党只能选择继续抗战的道路。为了坚持抗战，争取抗日的胜利，国民党在一定程度上，接受了中国共产党的一些建议，采纳了人民群众的一些合理要求，在政治改革开放民主的方面，多少作出了一些让步。这些都在纲领中得到了某些反映。

　　《抗战建国纲领》的指导思想基本上是要抗战的。《纲领》在坚持抗战和争取最后胜利的总方向上，与中国共产党的十大纲领有基本一致的方面。

　　《纲领》吸取中共抗日救国十大纲领的某些精神，在外交、军事、政治、经济、民众运动和教育等项中，采取了近似和类似的提法。如“本独立自主之精神，联合世界上同情于我之国家及民族，为世界之和平与正义共同奋斗”，“联合一切反对日本帝国主义侵略之势力，制止日本侵略”;“充实民众武力”，“在敌人后方发动普遍的游击战”;“改善各级政治机构”，“严惩贪官污吏”;“改善人民生活”，“发展农村经济”，“严禁好商垄断居奇”; “有钱者出钱，有力者出力”，“对于汉奸严行惩办”;“改订教育制度及教材，推行战时教程”;等等。因此，它对指导和推动全国抗战有积极的作用。

　　国民党由于其大地主大资产阶级立场的决定和转变的有限，在大敌当前、亡国灭种的危急形势下，既想利用人民抗战，又害怕人民的力量在抗战中壮大起来;既不能不对人民的合理要求作出某些让步，又想坚持一党专政的国家制度。制订《抗战建国纲领》，既能利用人民的力量来抗日，又能在政治、军事、外交、经济等总体方面进行统制;既能用《纲领》搪塞由各党派各团体拟定抗日民族统一战线的共同纲领和健全民意机关的意见，又能拒绝建立统一战线的组织和建立国防政府等民主改革的要求，从而使抗战的胜利成为政府和军队的胜利，达到维护旧国家制度的目的。因此，《抗战建国纲领》是一个具有两重性的纲领，它与中国共产党的抗日救国十大纲领有着本质的区别。

　　《抗战建国纲领》的严重缺陷和消极因素在于：抗战纲领未对抗战的最后目的作出规定，未提出坚持抗战到底，争取最后胜利，坚决反对妥协和动摇，这就给抗战的妥协动摇派夭折抗战留下了后路。《纲领》虽提出实行总动员，但未对实施办法作出具体规定，这就变成了空洞的诺言，无从实现。

　　在军事纲领中，只提到训练官兵、壮丁，抚慰伤亡官兵等，未规定正确的军事战略，未提出采取积极的作战方针，反对单纯防御的消极的作战方针，也未提出改善军队和人民之间、军官和士兵之间关系的基本问题。提出了“指导及援助各地武装人民”，却只能“在各战区司令长官指挥之下”，名为援助，实为限制。

　　在政治纲领中，虽提出了“组织国民参政机关，团结全国力量，集中全国之思虑与识见，以利国策之决定与推行”，但国民参政会既不是各党派统一战线的组织形式，也不是具有决定国策和实际权力的民意机关，只是建议、咨询性质的机构，而对于召开国民大会，制定宪法，组织包括各抗日党派和民主人士的国防政府，开放党禁等最关键性的问题，却避而不谈。

　　在经济纲领中，虽提出了“以全力发展农村经济”，但对促进发展农村经济最重要的减租减息，废除苛捐杂税等政策，都未作出规定。

　　在民众运动方面，虽不得不提出“对于言论、出版、集会、结社当予以合法之充分保障”，但只限定于一定的范围，而且没有规定废除一切束缚人民爱国抗日的旧法令，和释放一切爱国的革命政治犯，等等。

　　由此可以看出，《抗战建国纲领》是国民党通过政府和军队包办抗战，以非实质性的改进和让步，掩盖限制各党派团体和人民群众，参加国家民主管理和参加抗战活动的片面抗战路线的集中表现。

　　虽然如此，《抗战建国纲领》总的倾向是要抗战的，这是首先值得肯定的。即使是依靠政府和军队的片面抗战路线，它虽与全面全民族的抗战路线相差甚远，但与一味妥协的不抵抗路线，仍然有着巨大的进步。

　　因此，中国共产党人和宋庆龄、何香凝等左派爱国人士及人民群众赞助这个纲领，希望在实施中逐步去完善、发展与提高它。对其中的缺陷和消极因素，也希望在实施中给以逐步的批评，以推动国民党的进步。人们还担心《纲领》提到的一些进步的东西能否兑现，担心国民党过去“决而不行”、“行而不力”的习惯，以及南辕北辙、反其道而行之的作法能否改变。事实上，就在《纲领》通过的前后，在上海、西安、武汉等地，就出现了解散已组织起来的——群众抗日团体，压制群众抗日活动的情况，说明人们的担心是有根据的。

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